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“DIFERENCIAS ENTRE EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO CONTEMPLADO POR EL LEGISLADOR Y LOS JURISTAS”

INTRODUCCION 

El concepto de Acto Administrativo otorgado por la doctrina, nos permite determinar que según el criterio de los diferentes juristas, la totalidad de declaraciones de voluntad, de un funcionario o autoridad competente, en el ejercicio de sus funciones, configuran Actos Administrativos, sin realizar distinción alguna entre las diferentes formas jurídicas administrativas; contrario sensu, dentro de la definición contenida en la Ley Nro. 27444, el legislador señala expresamente los hechos que no constituyen actos administrativos, es decir, realiza la distinción entre las diferentes modalidades administrativas, determinando que no todas las actuaciones de la Administración, tienen el mérito de actos administrativos. 

 De dicha premisa parte el análisis realizado a través del presente ensayo, determinando las implicancias de la diferente interpretación efectuada por el legislador y los juristas, respecto a los Actos Administrativos

 “DIFERENCIAS ENTRE EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO CONTEMPLADO POR EL LEGISLADOR Y LOS JURISTAS  

1.         ACTOS ADMINISTRATIVOS

1.1.            DEFINICION DOCTRINARIA.

El acto administrativo puede ser definido como toda manifestación de voluntad, general o especial, de una entidad estatal, de un funcionario o autoridad competente, en el ejercicio de sus funciones, que producen efectos de derecho respecto al Estado o a sus particulares, en el ámbito de su autoridad y responsabilidad, susceptibles de impugnación administrativa o judicial según el caso.  [1]

Según el jurista argentino Agustín Gordillo, Acto Administrativo es toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma inmediata.

Por otro lado, Eduardo García de Enterría quien baso su definición en el concepto otorgado por el italiano Guido Zanobini, señaló que el Acto Administrativo es la actuación jurídica de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo dictado por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria.

Sin embargo, a través de mi investigación, descubrí que uno de los pocos autores que efectúa la distinción entre las formas jurídicas administrativas, es el peruano Christian Guzmán Napurí, indicando que el acto administrativo se distingue de otras actuaciones administrativas no solo por su carácter unilateral, sino además, por el hecho de generar efectos jurídicos específicos o particulares, sobre los administrados, lo cual lo diferencia claramente de otras actuaciones administrativas, como por ejemplo los reglamentos.

Es así que, luego de la recopilación de las diferentes formas de clasificación efectuada por los juristas en mención, determine la siguiente estructura:

   1.1.1.                  Clasificación.

1.1.1.1.                Unilaterales. Actos Administrativos propiamente dichos, es decir, los que realizan los funcionarios en ejercicio legal de su autoridad oficial como representante del Poder Público.

  1. a.          Formas.        

  Unipersonales.- cuando los expide una sola  autoridad administrativas.

 Institucionales.- cuando los expiden los órganos colegiados, una Municipalidad, JNE.

 Simples.- si se refiere al caso de una sola persona.

 Plurales.- si se refieren  dos o más personas, las llamadas Resoluciones Colectivas.

 Normativos.- cuando se dictan normas de carácter general o reglamentarias.

 Resolutivas.- aquellos que resuelven casos   específicos o expedientes. Pueden ser  Resoluciones Supremas si las rubrica el  Presidente de la Republica y la refrenda un        Ministro.

     Actos Administrativos Jurisdiccionales.- son      los  que dictan los órganos administrativos    jurisdiccionales o de juzgamiento. Tribunal      Fiscal, etc.

     Los de Trámite.- que se utilizan para darle  impulso a un expediente o sustanciar un reclamo administrativo. Ej. Informes, oficios,memorándums, etc.

 1.1.1.2.                           Bilaterales.           Dentro de dicha clasificación se   encuentran:

  1. a.          Contratos Administrativos. En los Actos Administrativos         Bilaterales o Multilaterales participan dos partes: una es el   propio Estado por intermedio de sus funcionarios competentes                  y debidamente autorizados, y la otra partes, una o más  particulares, con ciertos requisitos y formalidades especificas, estableciendo mutuamente, deberes y obligaciones.

1.2.            DEFINICION NORMATIVA.

El artículo 1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nro. 27444, define el acto administrativo como, las declaraciones de las entidades que en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones y derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

            No son actos administrativos:

v  Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta ley, y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan.

v    Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.

Los diferentes juristas, determinan que la totalidad de declaraciones de voluntad, emitidas por la Administración, constituyen Actos Administrativos. Dicha apreciación, conlleva a determinar la inexistencia de una correcta diferenciación y por lo tanto, confusión, en cuanto, a las formas jurídicas administrativas que forman parte de nuestra administración pública, creando, de esta manera,  una colisión con el criterio del legislador.

  1. 2.         FORMAS JURIDICAS ADMINISTRATIVAS.

      De acuerdo a la definición brindada por el legislador a través de la Ley Nro. 27444, encontramos la siguientes formas jurídicas administrativas.

 2.1.            ACTOS ADMINISTRATIVOS.

  Son los actos unilaterales que realizan los funcionarios en ejercicio legal de su autoridad oficial como representante del Poder Público.[2]

 Ej. Otorgamiento de licencia, resolución de determinación de deuda tributaria; imposición de una multa; insolvencia de una empresa; resolución que declara improcedente y/o infundada.

2.2.            REGLAMENTOS. 

Declaración unilateral emitida por un órgano de la Administración Publica, creador de normas jurídicas generales y obligatorias, que regula, por tanto, situaciones objetivas e impersonales. Los reglamentos constituyen fuentes del derecho para la Administración Pública, aún cuando proceden de ella misma.

Ej. Decreto Supremo que regula el transporte interprovincial; ordenanza municipal que regula transporte urbano e interurbano; resolución administrativa del Poder judicial que aprueba el cuadro de términos de la distancia; los TUPAs (Texto Único de Procedimiento Administrativo); edicto que aprueba organización municipal.

2.3.            SIMPLES ACTOS DE LA ADMINISTRACION.

  Actos unilaterales por los cuales la administración da a conocer determinadas actuaciones. Oficios, memorándums, informes.

 Ej. Informe de la oficina de Asesoría jurídica; dictamen de un perito; memorándum que solicita información; Inspección ocular.

2.4.            CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.

En los actos administrativos bilaterales o multilaterales participan dos partes: el Estado por intermedio de sus funcionarios competentes y debidamente autorizados, y la otra parte una o más particulares, con ciertos requisitos y formalidades especificas, estableciéndose mutuamente deberes y obligaciones, como en todo contrato en armonía con las normas contempladas en el Código Civil y otras disposiciones administrativas.

Ej.Contrato de la Municipalidad Distrital de Cerro Colorado con la empresa Leche Gloria, con la finalidad que le provean su producto para el vaso de leche que administra la referida Municipalidad.

2.5.            HECHOS ADMINISTRATIVOS.

Actividades materiales de la administración. Ej. Resolución que ordena la destrucción de una pared.

Ej. Demolición de un edificio; grúa que se lleva un vehículo mal estacionado; notificación de una resolución, desalojo de ambulantes; descerraje de una puerta en un embargo.

Inactividad.- Considerada como un hecho administrativo, pero que no se encuentra regulado por ley. Es definida como la ausencia de actuación en la administración; así como una conducta inhibitoria de la administración.

 

Elementos:      Omisión de una actividad jurídica o material de la Administración.

      Existencia de un deber legal de actuar.

      Contenido posible del deber legal.

Clasificación: Inactividad formal (pasividad de la administración dentro de un  procedimiento. Simple no contestación a   petición de los particulares).

Inactividad material (un no hacer de la administración.)

 Inactividad trilateral (inactividad repercute no solo en el    interesado sino en terceros).

 FORMAS JURIDICAS ADMINISTRATIVAS

 

FORMAS JURIDICAS ADMINISTRATIVAS

 

DECLARACION

 

DE:

 

PRODUCE EFECTOS

Acto

Administrativo

 

Unilateral

Funcionario

Individuales

directos

 

Reglamento Administrativo

Unilateral

Funcionario

Generales

 

directos

 

Simple acto de la

administración

 

Unilateral interna

Funcionario

Generales

indirectos

 

Hecho

administrativo

 

Actividad material

Funcionario

Generales

directos/indirectos

 

Contrato

administrativo

 

Bilateral

Funcionario

Dos o mas

personas

 

 

  1. 3.      DIFERENCIA ENTRE EL CRITERIO ADOPTADO POR EL LEGISLADOR Y LOS JURISTAS.

               De conformidad a lo expresado a través de los párrafos precedentes, PATRON FAURA, en su libro Derecho Administrativo y Administración Publica en el Perú, no efectuó diferenciación alguna respecto a las diferentes formas administrativas, es decir, engloba a todas las actuaciones de la administración como ACTOS ADMINISTRATIVOS.

  De la misma manera, los diferentes juristas, anteriormente mencionados, señalan que los actos administrativos se constituyen en todo tipo de manifestación unilateral y externa de voluntad que expresa una decisión de autoridad administrativa competente en ejercicio de la potestad pública.  Sin embargo, como bien referí precedentemente, a diferencia del contenido doctrinario, las normas comprendidas dentro el ámbito de aplicación de la Ley Nro. 27444, distinguen las actuaciones que no configuran acto administrativo, y, los comportamientos y actividades materiales de las entidades. Para una correcta diferenciación procedo a señalar los siguientes ejemplos:

Resolución mediante la cual la entidad administrativa determina que todos los trabajadores de su dependencia, ingresan a laborar a las 8 horas, de lunes a viernes.         Simple acto de la administración puesto que no produce efectos de derecho respecto al Estado o a sus particulares, y que sean susceptibles de impugnación administrativa o judicial según el caso.

v  La Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), creada el 5 de enero de 1994, mediante Ley Nro. 26276, al finalizar el cuarto año de funcionamiento, presento solicitud para el dictado de maestrias y doctorados; sin embargo, la ley exige que debe existir un minimo de 6 años de actividades universitarias para poder contar con una escuela de post grados.

A pesar de dicha situacion, la institucion presento su solicitud, la cual fue denegada a traves de una supuesta resolucion en la cual se especificaron los requisitos de las universidades que pueden realizar postgrados; en base a ello, la universidad se acogio al silencio administrativo positivo, considerando que la respuesta recibida no configuraba Acto Administrativo, al ser un oficio y no una resolucion (simple acto de la administracion), afirmando que no recibieron respuesta alguna a su solicitud. En base a dicha actuacion, la Universida Peruana de Ciencias Aplicadas, cuenta con la escuela de postgrados antes de cumplir los 6 años requeridos por ley.   

v           El caso de un profesor que deseaba ascender, del Primer (I) Nivel Magisterial al Segundo (II) Nivel Magisterial, al haber cumplido con cinco (5) años de permanencia en dicho nivel; en efecto, el profesor debía contar con una Resolución emitida por la autoridad competente, por la cual se determine su ascenso, al cumplimiento de los requisitos para dicho acto.

El profesor presento un oficio que se le había remitido, pero que oficialmente no tenía el titulo de Resolución, por tal motivo, se le denegó el ascenso, sin embargo, dicho oficio si contaba con todas las partes integrantes de una resolución, es decir parte expositiva, considerativa y resolutiva, por lo que finalmente se acepto su escalamiento, al considerar al oficio como un Acto Administrativo y no un simple acto de la administración.   

v    Mediante Resolución de Alcaldía Nro. 003 – 2011, la Municipalidad determina otorgar licencia de construcción al Sr. Paredes, con la finalidad que edifique una discoteca de tres pisos en una urbanización situada al frente de la Universidad San Pablo. En dicha urbanización únicamente se permite la construcción de dos pisos por cada casa; asimismo, dicha resolución detenta el formato de un oficio y no una resolución, la cual, además, fue notificada el día domingo 17 de abril.

Ante el reclamo de los vecinos de la urbanización, la Municipalidad se amparó en que el dictamen, tiene como título, Resolución de Alcaldía Nro. 003 – 2011, denominación que le otorga calidad de resolución y no de oficio, por lo que no podría alegarse que nos encontramos ante un simple acto de la administración.

A mayor abundamiento, una licencia de construcción debe ser otorgada mediante la resolución respectiva, la cual debe poseer el merito de la misma, al contener todos los requisitos y pasos que una resolución ostenta; en este sentido, nos encontramos ante un simple acto de la administración que además trasgrede las disposiciones previamente acordadas, puesto que en una urbanización de naturaleza R2 no podrán edificarse edificios, sino únicamente casas de dos pisos.

Por otro lado, una notificación deberá ser efectuada en días hábiles, siendo que la Municipalidad no labora en días domingos, por lo tanto, no se podría dar notificada la decisión de la autoridad.  

En consecuencia, el acto expedido por la Municipalidad no tiene calidad de Acto Administrativo, al no gozar de efectos jurídicos frente a una colectividad o un particular.

 

 CONCLUSIONES

1.      Al momento de analizar una forma jurídica administrativa, debemos verificar el efecto jurídico y no el instrumento legal.

 2.-   Las formas jurídicas administrativas no forman parte del Acto Administrativo, puesto que el mismo, se encuentra destinado a producir efectos jurídicos en una colectividad o a un particular, mientras que los reglamentos, hechos y simples actos administrativos circunscriben sus resultados a las personas que forman parte de la entidad administrativa.

 3.       Al no contar con un único criterio referente a los actos administrativos, en repetidas oportunidades, los diferentes fallos de las autoridades competentes, configuran una suerte de confusión entre el contenido del acto y la decisión final, situación por la cual, debemos uniformizar los estudios doctrinarios y el pensamiento del legislador.

 4.       Actualmente, el contenido legal no constituye la base para las investigaciones de los diferentes juristas, situación que conlleva a la confusión por parte de la autoridad encomendada a dictar actos y formas jurídicas administrativas.

 

Abril de 2011

Brenda Ángela Chávez Farfán

DIFERENCIAS ENTRE EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO CONTEMPLADO POR EL LEGISLADOR Y LOS JURISTAS

Arequipa – Perú


[1] Patrón Faura, P.; “Derecho Administrativo y Administración Pública en el Perú”; 8va. Edición; p. 263; Editora Jurídica Grijley EIRL.  

[2] Patrón Faura, P.; “Derecho Administrativo y Administración Pública en el Perú”; 8va. Edición; p. 265; Editora Jurídica Grijley EIRL.  

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